Este resumen ejecutivo ha sido elaborado por el Equipo de Comunicación del Observatorio de Derecho Público IDP Barcelona con base en la «Valoración general del Estado autonómico en 2022», a cargo de los Dres. Javier García Roca, David Moya Malapeira y Natalia Caicedo Camacho.
Gobiernos autonómicos de coalición, elecciones anticipadas y actividad legislativa autonómica. En 2022 tuvieron lugar dos procesos electorales de ámbito autonómico. La primera cita fue en Castilla y León, el 13 de febrero, y la segunda en Andalucía, el 19 de junio, ambas elecciones fueron consecuencia de disoluciones anticipadas.
Los resultados en Castilla y León dejaron unas Cortes con una representación muy fragmentada con hasta 8 fuerzas políticas. Si bien el PP logró un limitado incremento en su número de escaños (de 29 pasa a 31), quedó muy lejos de la mayoría absoluta (41 procuradores) que le hubiera permitido gobernar en solitario. Tal circunstancia le obligó a buscar un apoyo para formar gobierno. La solución fue forjar una coalición con Vox que, por primera vez, pasó a integrarse en un gobierno autonómico.
En las elecciones celebradas en Andalucía, la causa de la disolución anticipada fue la falta de aprobación de los Presupuestos. El PP logró los mejores resultados electorales de su historia en Andalucía, alcanzando la mayoría absoluta gracias a los 58 diputados que obtuvo.
Sobre la legislación autonómica, cabe destacar distintos ámbitos materiales. Respecto de la promoción de la igualdad, se han aprobado diversas leyes autonómicas encaminadas a promover una situación de igualdad real y efectiva tanto mediante el reconocimiento de derechos como a través de la creación de políticas públicas. También ha habido respuestas legislativas para hacer frente a las situaciones de necesidad en la que se encuentran aquellos sectores sociales con menos recursos y que han resultado especialmente damnificados tanto por la crisis sanitaria causada por la pandemia, como por las consecuencias de la guerra en Ucrania.
En las Islas Baleares, se aprobó la Ley 1/2022, de Educación. Se trata de una norma que ve la luz transcurridos 25 años desde que esta Comunidad Autónoma recibiera la transferencia de las competencias correspondiente en materia de educación y que contiene una regulación integral de la misma. Es importante hacer hincapié en que dicho marco normativo viene a garantizar la enseñanza en catalán y castellano en las aulas de los centros educativos baleares. Atendiendo a esta premisa, se constata que la nueva ley educativa asume y da continuidad al modelo lingüístico previo.
Un último ámbito material destacable es la vivienda. En este sentido, en Cataluña se aprobó la Ley 1/2022, de 3 de marzo, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda. Se trata de una norma orientada a recuperar las medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda previstas en el Decreto-ley 17/2019 y anuladas por el Tribunal Constitucional en la STC 28/2022. Mantiene la previsión de expropiación forzosa temporal de viviendas vacías por causa de interés social y, asimismo, procede a incorporar mejoras técnicas que buscan agilizar la solicitud y la gestión de los alquileres sociales obligatorios
Crisis económica, Fondos Next Generation y financiación de las CCAA. Tras dos años de secuelas de la pandemia, 2022 fue un año de recuperación económica con un crecimiento incluso por encima de la media de la zona euro, pese a que se distribuyó de manera desigual entre las CCAA.
La economía cerró 2022 con la creación de 280.00 empleos y un crecimiento del 5.5%. La tasa de paro siguió descendiendo, hasta situarse en un 12,9% de la población activa; pero, sigue siendo la más elevada de la Unión Europea. De nuevo, hubo sensibles desigualdades entre CCAA.
No obstante, mientras los salarios crecieron un 6% en 2022 los márgenes empresariales lo hicieron un 15%. Puede decirse que los beneficios empresariales ganaron terreno y los sueldos lo perdieron; de hecho, en mayo de 2023, los sindicatos han anunciado negociaciones y movilizaciones a favor del incremento salarial
Los fondos europeos Next Generation, así como la recuperación de la actividad turística (con 71,6 millones de llegadas en 2022 y un buen gasto medio por viajero) y también las exportaciones, son el motor principal de ese crecimiento.
En 2022 ha continuado la tendencia a las rebajas fiscales -o a las supresiones- por parte de bastantes CCAA en los impuestos cedidos, en especial, Sucesiones, Donaciones y Patrimonio. Esta situación genera un federalismo fiscal competitivo y por tal razón dedicamos a esta cuestión un estudio monográfico de este Informe. En sentido contrario, el Estado aprobó una Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energéticos y de entidades de crédito y la creación del impuesto sobre grandes fortunas.
Otra cuestión por destacar es la relativa al sistema de financiación de las CCAA, cuya reforma lleva pendiente desde 2014. Este retraso en la revisión del sistema carece de cualquier justificación y existe un generalizado consenso en la necesidad y urgencia de la revisión, pero harán falta compromisos entre CCAA y las fuerzas políticas que hoy por hoy no parecen cercanos.
Todo el sistema de financiación ordinario, extraordinario y de endeudamiento es de una tal complejidad que dificulta tanto su control parlamentario como el de la opinión pública: es un ámbito de acción casi reservado en la práctica a los gobiernos. Esta situación introduce cierto déficit democrático en un sistema parlamentario. Otros problemas que se deberán afrontar en la reforma son los niveles de deuda de las CCAA con el Estado o las diferencias entre el régimen común y foral.
En relación con las reformas estatutarias, Aragón y las Islas Baleares suprimieron el aforamiento de los diputados y de los miembros de ambos Gobiernos autonómicos. Una senda que ya habían seguido otros años Cantabria y Murcia. Hay pues distintas opciones en los Estatutos de Autonomía sobre los aforamientos.
Lo que no ha habido es un debate sobre la funcionalidad y eficiencia de una prerrogativa objetiva de las Cámaras, en aras a un funcionamiento regular, sin dilaciones y obstáculos derivados de denuncia o querellas de particulares más o menos temerarias, lo que no es un mero privilegio subjetivo de los parlamentarios.
Sobre los Reglamentos de las distintas Cámaras, tanto estatales como autonómicas, cabe destacar la reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para facilitar el voto telemático en casos de embarazo, maternidad o paternidad, enfermedad o situaciones de especial gravedad, modalidad de votación que se había consolidado como consecuencia de la pandemia.
Jurisprudencia constitucional de contenido competencial. El número de sentencias ha vuelto a ser relativamente bajo en 2022, veintisiete, frente a diecisiete en 2021 cuando estábamos en mitad del Coronavirus. Los retrasos injustificados de más de dos años en la renovación parcial del Tribunal Constitucional por el Congreso de los Diputados, que ralentizan siempre el trabajo de la jurisdicción constitucional, tampoco ayudaron. Los Magistrados designados por el Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial se nombraron también con seis meses de retraso en enero de 2023.
Sin embargo, puede que estas dilaciones no sean la única causa de la baja actividad jurisdiccional, ni siquiera la más importante, y que haya otras razones más profundas o estructurales relacionadas con la organización de trabajo, pero sobre todo con la tendencia desde hace tiempo a la reducción de las controversias competenciales.
Sigue aumentando el número de cuestiones de inconstitucionalidad que plantean controversias competenciales, que eran difíciles de imaginar en los primeros años de desarrollo constitucional, pero que se están convirtiendo en la práctica en un instrumento habitual de control indirecto de la delimitación competencial.
El protagonismo vuelve a estar otro año del lado de la conflictiva categoría de normas básicas del Estado, lo que evidencia las deficiencias de la definición material y formal de lo básico en la jurisprudencia constitucional. Una revisión de la doctrina jurisprudencial por el nuevo Tribunal Constitucional acaso no fuera estéril y permitiera rebajar el número de conflictos generando más seguridad jurídica. En efecto, es éste de las bases uno de los asuntos que quizá debiera afrontar una futura reforma constitucional, o al menos una mejor jurisprudencia desprovista de contradicciones.
Leyes estatales con impacto territorial. El balance general de la producción legislativa estatal en el año 2022 arroja los siguientes resultados: se aprobaron 15 leyes orgánicas y 39 leyes ordinarias. Las cifras apuntan un reforzamiento de la función legislativa de las Cortes Generales esta Legislatura, lo que es importante. La capacidad de armar mayorías suficientes para sacar adelante proyectos y proposiciones de ley indica una consolidación de un bloque de apoyo a las iniciativas gubernamentales, una mayoría parlamentaria que hace posible llevarlas a término.
Por otro lado, es destacable el significativo descenso experimentado por el recurso a la figura de los decretos-leyes, cuyo número se sitúa en un total de 20. Tras la superación de los peores efectos de la pandemia en 2022, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que se hallan en la base de los decretos-leyes como supuestos de hecho habilitante pasan a ser, en su mayor parte, la compleja situación derivada de la guerra en Ucrania tras la invasión rusa en febrero de 2022, y, los subsiguientes, problemas energéticos y de inflación.
En el ámbito fiscal, se han modificado los regímenes económicos vasco y navarro, adaptándolos a determinadas reformas producidas en los últimos años; se aprobó la Ley Orgánica 9/2022, de 28 de julio, de modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y del Código Penal, cuya Disposición Final 4ª, prevé la posibilidad de cesión a las CCAA del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y “coincineración” de residuos, cesión que se realizó posteriormente para Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia e Illes Balears.
En lo relativo a normativa comunitaria, se creó la Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios; se aprobó la Ley 30/2022, estableciendo un conjunto de normas básicas y de coordinación para la aplicación en nuestro país de las ayudas provenientes de la PAC.
La Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual, con carácter de normativa básica, es un texto legislativo que viene a definir un mínimo común denominador en la materia a partir del cual las CCAA podrán establecer normas propias de desarrollo especifico Es interesante el impacto en aquellas con lengua oficial propia, pues establece una serie de medidas orientadas al fomento en los servicios de comunicación audiovisual televisivos de obras audiovisuales producidas, dobladas o subtituladas en las correspondientes lenguas oficiales autonómicas.
Para acabar, es necesario citar la Ley, 20/2022, de Memoria Democrática, que pretende entre otros aspectos adoptar una política pública integral en dicho ámbito, cuya articulación garantiza a escala territorial un Consejo Territorial de Memoria democrática, de composición mixta (estatal y autonómica) que asume la condición de instancia de cooperación, comunicación e información entre Administraciones Públicas. Dotada de una destacada importancia es la previsión que dispone que el procedimiento para localización, exhumación e identificación de personas desaparecidas es competencia de las CCAA.
La rebaja del conflicto político en Cataluña y el avance del diálogo. Cataluña está volviendo progresivamente a la normalidad tras un largo periodo de intensas tensiones políticas derivades del “Procés”. La recuperación de una relativa normalidad en las relaciones con el Gobierno central, unidas a un entorno económico más favorable permiten avanzar en esta etapa de rebaja de las tensiones. Ello no significa que la aspiración soberanista haya desaparecido del debate político y social, ni impide que, por su carácter transversal, suponga un cuestionamiento de base del Estado autonómico.
Un dato relevante fue la ruptura del gobierno de coalición entre ERC y Junts per Catalunya, que obligó al President Aragonès a replantear la legislatura con un gobierno en solitario (33 diputados de 135). Las dudas iniciales sobre la viabilidad de esta estrategia se han ido disipando, permitiendo no sólo aprobar algunos proyectos legislativos relevantes, sino también lograr fuera de plazo la aprobación de los presupuestos, así como la convalidación de algunos decretos-ley de relevancia. Se rompe así la dinámica de dos bloques absolutamente irreconciliables entre soberanistas y unitarios, un rasgo que merece subrayarse.
Así, el año 2022 ha confirmado la rebaja de la tensión con el Gobierno del Estado, y la continuidad de la Mesa del diálogo, alcanzándose algunos acuerdos importantes que exteriorizan constantes negociaciones fuera de ella.
Entre otras, se llevó a cabo una polémica reforma del Código Penal, del cual desaparece el delito de sedición que pasa a llamarse “desórdenes públicos agravados”, así como a la modificación del delito de malversación, en el que se diferencian los casos en los que no ha existido apropiación de fondos públicos, creándose un nuevo delito por enriquecimiento injusto.
Al mismo tiempo, se hicieron acuerdos para aprobar los presupuestos generales del Estado con los votos de ERC, y el PSC se ofreció a apoyar los presupuestos de la Generalitat, propuesta que no fue aceptada en 2022, pero sí lo sería en 2023
En el lado de los conflictos, cabe destacar el ‘caso Pegasus’ de espionaje a políticos independentistas catalanes. Se discutió quien había pagado y ordenado el espionaje y con qué objetivo y, en particular, cuál había sido la implicación del Centro Nacional de Inteligencia (CNI). El Gobierno del Estado anunció una investigación interna del CNI, cesó a su directora, y llevó la cuestión a la comisión parlamentaria de secretos oficiales. Unas actuaciones que no dieron plena satisfacción a las protestas de los afectados.
Y también ha tenido continuidad la discusión sobre el uso del catalán en las escuelas. Recordemos que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJ) dictó una sentencia, el 16 de diciembre de 2020, en la que establecía que en las escuelas se debía garantizar un mínimo uso del 25% de la lengua castellana como lengua vehicular.
Para dar cumplimiento a las resoluciones judiciales, se aprobó un Decreto-ley que no fijaba porcentajes concretos de uso del catalán y castellano, sino que ambas lenguas deben tener una “presencia adecuada” en los currículos y en los proyectos educativos, para que todo el alumnado alcance el dominio oral y escrito de las dos lenguas. Pero también dice que deben tenerse en cuenta la situación sociolingüística general, la de cada centro y su entorno, así como los objetivos de normalización lingüística y la evolución del proceso de aprendizaje; y por ello el alcance de esta presencia debe determinarse exclusivamente con criterios pedagógicos y de forma singularizada para cada uno de los centros. Habrá que esperar a la sentencia del Tribunal Constitucional.
Descargar resumen ejecutivo de la valoración general y monográficos